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以彩票立法解决彩票政府规制问题
2020-07-16 作者: 马福云 来源: 经济参考报

  彩票政府规制确保了我国彩票业以公益筹资为基本取向而发展。当前我国彩票的政府规制主要有三:一是彩票发行销售等日常运行规制;二是彩票公益金筹集、分配及使用规制;三是彩票负面影响的防治。

  但是,我国彩票依靠行政法规予以管理监督,政府规制的法律层级不高,彩票运行基本框架及其所确立的彩票行销机制、公益金使用及违规查处中的问题难以得到根本解决。因此,从有利于彩票事业长远发展角度看,必须出台彩票法,以彩票立法解决彩票政府规制问题。

  我国彩票的政府规制从部门内部自我管理起步。福利彩票、体育彩票由民政、体育两部门分别设立专门机构行销,并相应承担彩票行销管理职能。1994年,国务院明确彩票主管机构。2001年确定财政部负责彩票管理政策制定、彩票市场管理及彩票行销监督。2009年颁布的《彩票管理条例》首次以行政法规形式明确财政部会同民政、体育部门及其他政府部门综合管理的模式,规范彩票发行和销售机构的设立、职责及其行为规范,强化彩票运营安全保障,强调彩票的公益使命和社会责任。彩票政府规制自此走向跨部门的法制化监管。但是,我国彩票的政府规制总体上依然滞后于行业发展,存在如下问题:

  1、对彩票及彩票业的认知与定位欠科学。彩票、彩票业及其定位是政府规制中首先要明确的基础性问题。我国对彩票进行的凭证式界定并未把握其科学内涵,将快开高频游戏视为彩票是否合适也存争议。对彩票行业更难以定性,其属于金融产业、休闲服务业,还是文化产业依然存在较大争议。普通民众对彩票难有理性认知,媒体注重大奖报道,更多的人本着赌博理念购买彩票,期望可中大奖,进而难以避免问题彩民的产生。

  2、多部门承担彩票政府规制削减监管效果。我国彩票规制涉及多个政府部门,如财政部门负责彩票政策制定及彩票市场监管,民政、体育部门分别负责福彩、体彩行销管理,而打击非法彩票则需市场监督管理部门做出实际行动。多部门分类分项监管带来部门间的协调难题,增加协调成本,使得实际监管职责难以落到实处。彩票发行主管部门实施管理职能、通过设立专门机构承担彩票行销职能,难以避免利益扭结,监管效果欠佳。

  3、彩票行销与市场对接不佳,恶性竞争与私彩泛滥并存。我国彩票行销由政府部门派生机构承担,难以摆脱监管失灵、资源配置低效等问题。福彩、体彩两彩票的彩票类型、行销方式、购买对象等大多趋同,难免带来内部的恶性竞争,如竞相加奖以吸引彩民。但在外部整体上却表现出彩票游戏品种单一、娱乐性差等特点,实现高质量发展阻力较大。

  4、彩票公益金分配使用的科学、透明及效率欠佳。彩票发行的目标是获取公益金并将其公益性使用。我国对彩票公益金的使用分配是提前配置的,公益金使用多处于部门内部管理状态,公益金使用、监督及绩效评价等依然处于规制弱化状态。

  我国彩票业的快速发展要求政府对彩票业强化规制。但是,我国彩票依靠行政法规予以管理监督,政府规制的法律层级不高,彩票运行基本框架及其所确立的彩票行销机制、公益金使用及违规查处中的问题难以得到根本解决。因此,不少学者、人大代表呼吁出台彩票法,以彩票立法解决彩票政府规制问题。

  科学界定我国的彩票以及彩票业。彩票发行目标是筹集社会公益资金,促进公益慈善事业发展。因此要对彩票、彩票业给以科学规范的界定,要明确彩票购买所确立的实质性合同关系,将基于彩票运营而产生的彩票业确立为休闲服务行业。总体上,彩票业是耗费资源少、成本费用低、经济和社会效益高的产业,其在满足人们更高层次的休闲需求中具有多种功能。需要明确彩票虽然从性质上属于商业博彩,但其与商业博彩追求的高频、快开、大额资金投入等有着诸多区别,将彩票与博彩区别开来,尤其应强调其公益筹资的特性与目标。当然,还需重视“问题彩民”的处置,建立问题彩民识别救助机制,控制和降低彩票业发展的负面影响。

  建立适合彩票业行销的市场化管理框架。彩票管理法治化、彩票行销市场化、彩票资金配置透明化、彩票监督专业化是世界各国通行的做法。因此,需破除彩票发行机构隶属政府部门的体制,将彩票行销与管理区分,走政府特许的市场化经营之路。建议设立专门彩票管理机构,统一进行福彩、体彩的行销市场管理。推动福彩、体彩在彩票发行种类上予以区分,例如福利彩票以销售乐透型彩票为主,体育彩票以销售体育竞猜游戏为主等,并推动其面向市场竞争性运营,推进我国彩票行销及管理的科学化。

  强化彩票运行监督,确保彩票公益目标。针对彩票行业的监管问题,设立相对独立的彩票监督委员会,对彩票行销机构、彩票管理机构、公益金分配使用等进行全方位的独立监督,保证彩票的行销、管理以及公益金分配使用能够按照明确的法律规范运行,确保彩票业发展的公益方向。同时,督促并监督相关政府部门协作打击私彩、地下赌博等不法行为,为我国彩票业发展创造良好的社会环境。

  推进彩票公益金合理透明地使用。公益金筹集使用透明度不够,监督不到位无疑会影响彩票业的长远发展。为此,必须建立科学的彩票公益金管理分配体制,理顺公益金配置渠道,确保公益金使用的“公益性”和“公信力”。建议明确公益金的使用领域,例如卫生、救助、慈善、社会福利、体育、扶贫等,同时确定不同领域的使用额度,并建立基于实际需求的调整机制。彩票监督机构需监管公益金的使用及其结果,确保公益金项目对象从中获益。同时,彩票公益金的使用规范、程序以及使用情况等要向社会公示,确保公益金使用的公开、公正与公信,使彩票业形成良好的社会形象。

  (作者为中共中央党校<国家行政学院>社会和生态文明教研部社会建设教研室主任、教授)

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